大漢國興平二年（公元195年）十二月。

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十二月初，天子車駕到達臨汾。

此時天氣已經轉冷，大司馬大將軍李弘有意督請朝中大臣暫時放下政務，轉而集中力趕路，先把天子和朝廷遷到晉再說，但他的建議遭到了否決。朝臣們在修訂制的問題上發生了激烈的爭論，天子車駕不得不在臨汾大營停了下來。

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本朝制雖然遵從三公九卿制，但這個三公九卿是指外朝，也就是外廷。三公九卿的府衙都在皇宮外面。

孝武皇帝雄才大略，需要詔令決策迅速上傳下達，但由於公卿權力過大，孝武皇帝到了很大摯肘，皇權無法如臂指使，於是他開始重用中朝。所謂中朝就是設在皇宮或與宮有關係的吏，一般是指尚書、侍中和大夫。他們負責收發文書奏章，位卑而職微，外朝一般不拿正眼看他們。孝武皇帝於是以「加」的名義把一些心腹大臣調進了皇宮，並任命外戚擔任的大司馬大將軍領尚書事，主掌尚書事務，以便於外朝抗衡，這樣就逐漸形了以大司馬大將軍領尚書事為首的中朝系。

皇帝一般與尚書、加的朝臣商議大計，而公卿大臣卻不能參予，所以中朝對朝政有更大的決策權，很多政事都是中朝議定後由皇帝下詔執行。

到了武皇帝時，三公沒有實權，尚書為出納王命的顯要職。此時尚書臺有尚書令、尚書僕和六曹尚書，時稱「八座」，地位非常尊崇。

中朝權重，同樣對皇權形威脅，於是中朝便開始介政務。

中是指皇帝和后妃居住的地方，朝多是宦。孝武皇帝晚期時，考慮到尚書只能在宮中殿閣奏事，不能到中傳達政務，於是任命宦為中書謁（ye）者令，負責傳遞詔令奏章，從此中書令開始牽制尚書令。

到了武皇帝時，宮區別更為嚴格，士人不能隨便出中。中宣佈政令、接呈奏章等事皆由設在中的侍中寺（由侍中、黃門侍郎等士人僚組）、東寺（由中常侍、小黃門等宦組）和西寺（宦組的中武裝）負責。孝章皇帝時，侍中郭舉與後宮私通，拔刀驚嚇皇帝，結果侍中寺被遷到了宮中，中了宦勢力的天下。本朝後期由於皇統屢絕，太后和太皇太后臨朝稱制，不便和公卿同堂議事，於是宦上傳下達，了「手握王爵、口含天憲」的實際掌權者。自此宦干政，社稷陷危難之中。

當年孝武皇帝為了爭奪相權，牽制外廷，大力重用中朝。等到了武皇帝之後，為了防止中朝勢大，又以朝摯肘。皇權是無限制擴大了，集中了，但由於權力缺有效制衡，社稷也不可避免地走向了敗亡。

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七年前，在武人和士人的努力下，朝和朝被徹底消滅了，宦絕跡于中，但大漢隨即就迎來了長達七年的權臣禍國之期。七年的征伐歲月，幾乎把大漢徹底摧毀了。

今天，同樣在武人和士人的齊心協力下，天子被救了回來，大漢開始走向了中興的希之路。

中興的路很漫長，而中興的基礎就是國政方略，國政方略的基礎就是制。制不能建立和完善，大漢中興就是一句空話。

幾十年來，朝臣們飽宦、外戚、權臣禍國之苦，對制中的權力制衡有一種近似瘋狂的慾。制衡為此次制修改的重中之重。

權力制衡的基礎其實就是權力分配，權力分配牽扯到不同階層不同群的利益，所以激烈的爭論是必然的。

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制的修改要著眼於將來，所以朝、中朝、外朝三個僚系必須要健全，缺一不可，徹底消滅朝顯然是不現實的，也是不切實際的。

朝要建，朝的宦要嚴格依從大漢律，止參政，否則將予以嚴懲，而要做到這一點的關鍵就是要制衡皇權，也就是說，天子要把奪去的相權還給三公，還給外朝。宦和外戚干政的主要來源是因為皇統繼承一事隨著皇權的增大，逐漸變了皇帝的家事。皇統繼承不是皇帝的家事，而是國家之事，應該由皇帝和外朝共同理。只要外朝權大，則宦和外戚干政的可能將大大減。

外朝權大，最不利的況就是君弱臣強的時候，強臣往往會演變為權臣，而權臣禍國，自古以來比比皆是，所以外朝的相權必須要得到強有力的制衡。制衡的關鍵就是中朝權力的擴大。孝武皇帝時，昭宣中興時，武中興時，都是中朝權大，皇權集中，繼而天下安寧，國家強盛，所以外朝若再想像過去大秦朝或者本朝早期一樣擁有強大的相權，也是不現實的事。

但中朝的權力必須到限制，也就是說，尚書臺必須要還本該三公擁有的權力。其中最主要的是三項大權。一是議政，國政必須由皇帝、中朝和外朝合議決策，皇帝和尚書臺不能獨自做出決策。二是罷免有過失的兩千石以上大吏。在武皇帝以前，州牧監察奏報兩千石大吏不稱職者，需要有三公府派掾史核查后才能罷免，但武皇帝把這個權力搶走了。三是聽取和理上計事宜。郡、國每年終（或三年）要派屬吏帶著「計薄」（記載戶口增減、盜賊多等況的文書）到京師彙報，聽取朝廷的意見。這件事本來是司徒大人的事，但武皇帝也把它搶去了，結果外朝大臣對各地郡國的況一無所知，三公大臣想理國政都無從下手。

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為了讓制中的這些突出矛盾得到妥善解決，從而實現皇權和相權的制衡，長公主府、大司馬府、大將軍府曾數次合議，繼而提出了四公同領尚書事的決意，以求外朝和中朝能夠互為統屬，互相牽制，但事實是，外朝大權獨攬，中朝形同虛設，皇權到了嚴重製約。

天子在長安雖然無權過問政事，但一幫大臣當時為了對抗董卓和李傕，教授了天子很多制衡之策和從權臣手上奪取權力的辦法，天子因此深知皇權集中的重要，對維護自己的皇權也頗有心得。他知道權力只要全部集中在自己手上，才能像孝武皇帝、武皇帝一樣，做自己想做的事，他不願意像過去一樣，再度為權臣的工、朝堂上的擺設。他把自己的想法告訴了長公主，還有國丈董承，國舅伏德，大鴻臚士孫瑞，黃門侍郎馮碩、侍中楊琦等大臣，他的理由很簡單，按照這種制實行下去，自己和在長安沒有任何區別。

「朕要到二十歲才主政，但朕在河北沒有任何基。六年後，朝堂上肯定都是河北大吏，都是大將軍的人，朕說話誰聽？」

長公主很吃驚，「大將軍為了取得陛下的信任，已經一退再退，你到底要怎樣才能信任大將軍？這個制修改之策基本上都是由太傅、大司徒、太常等幾位老大人制定的，大將軍並沒有獨掌權柄的意思，這你難道看不出來？大將軍如果再退，害怕的不是大將軍，而是河北大吏和北疆諸將，其後果不言而喻。我已經對你說過，大將軍親口對我承諾的，六年後，如果天下平定，他絕不進京為，絕不干涉朝政，他將信守對父皇的承諾，為大漢戍守北疆。如果這樣你還不信任他的話，那還有太傅、大司徒、大司空三位大人牽制他嘛，你擔心什麼？」

「太傅幾位大人都老了，在河北又沒有武力，大將軍隨時可以殺了他們。現在雖然說起來是四位宰輔大臣，但真正說話算話的，只有大將軍一個人。」伏德勸道，「殿下，你不要忘記了，當年董卓進京的時候，做得也不錯，但沒過幾天，他的暴戾和腥就一覽無了。」

長公主玉臉漲得通紅，十分氣惱地質問天子道：「那天我拿著奏疏向你解釋的時候，你為什麼要答應？你不是說信任我嗎？」

天子張口結舌，轉臉看向董承。董承不敢說話。他又轉臉看向馮碩、楊琦，兩人也不敢說話。

「殿下，當今天下誰的權勢最大？是大將軍。」伏德激地說道，「大將軍主掌六州四郡的軍政大權，等於控制了大漢半壁江山……」

「你給我閉。」長公主怒聲罵道，「你是不是瞎了眼？現在是什麼時候？大將軍哪來的六州四郡的軍政大權？沒有大將軍，我們怎麼平定天下？靠你嗎？還是靠你……」長公主手指董承、馮碩幾人，怒不可遏，「如果你們繼續慫恿天子禍綱紀，不要等大將軍手，我先把你們殺了。」

天子和眾人震駭不已。

「姐姐，你……」天子恐懼地道，「事實擺在這裏，這樣下去，朕如何主掌天下？」

「現在哪裏還有你的天下？」長公主氣憤地說道，「天下已經崩裂，現在要靠大將軍，靠朝中大臣，靠強悍的北疆軍幫你一點一點地打回來。你在長安待了這麼多年，除了下棋，你還學了什麼？」

長公主失至極。緩緩地站起來，著天子，一字一句地說道：「你不要胡鬧了。制修改，事關中興大業，不能再改。最起碼在你沒有主政的這六年裏，不能改。」

天子低頭看著案幾，小聲說道：「姐姐不幫朕嗎？」

「我怎麼沒有幫你？如果不是我幫你，你能安然無恙地坐在這裏想著誅殺大將軍嗎？你太讓人失了。這種事，我如果幫你，就是害你，就是殺你，就是傾覆大漢。」

「朕不到晉了。」天子咬咬牙，憤然說道，「這種日子朕過夠了，朕不到晉了。」

「好，你不要去晉了，你就在這裏待六年吧。」長公主拂袖而去。

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大鴻臚士孫瑞急忙找到太傅馬日磾、大司徒張溫、大司空楊彪，把天子和長公主的爭論告訴了他們，「制修改影響深遠，現在了天子利益，將來還要更多人的利益。我覺得你們之過急，這一步邁得太大了。」

張溫冷笑，「步子不邁大一點，大漢就完了。」

楊彪長嘆不語。其實早在張溫等人到北疆之前，他們這些大臣就在長安有過制修改的爭論。張溫到北疆后，在晉朝廷以「丞相、太尉和史大夫」為三公實行了一段時間的制，他覺得效果不錯。這次因為考慮到天子的承能力，所以他沒有一下子把制修改到位。在他看來，把「三公」職權重歸「丞相」，才是制修改的終點。

「天子長大了，在長安又待了那麼多年，他對權力非常，也非常敏，所以……」士孫瑞猶豫了一下，最後還是把後面的話說了出來，「我看，我們還是和大司馬大將軍商量商量。」

「這麼說，君策兄同意放棄我們奪回來的相權了？」張溫皺眉問道。

士孫瑞苦笑。過了一會，他搖搖頭，無奈說道：「如今怎麼辦？」

「陛下不願到晉，不過是要挾一下大將軍而已，翻不了什麼大浪。」馬日磾捋須笑道，「君策，你不要忘了，陛下的矛頭對準的可不是我們，而是大將軍。」接著他看看三人，出一個手指頭在空中晃了晃，「這可是一個好機會啊。」

士孫瑞略顯驚詫地著馬日磾，忽然大悟。這的確是打擊北疆武人的一個絕佳機會。

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李弘是大司馬大將軍，還領尚書事，等於把大漢的兵事決策權、行政權和戰場指揮權全部拿到了手，但他還不滿足，他又讓鎮北將軍鮮於輔領祿勛，征西將軍徐榮領衛尉，右將軍張燕領執金吾，威將軍呂布領司隸校尉，李瑋領大司農。這幾個位置可不是武人參政這麼簡單的事。武人佔據這幾個位置后，等於把天子、朝廷百和大漢財賦牢牢地控制住了。